首发 | 太空国际规则制定领域的新动向 ——国际上是如何看待“负责任外空行为”的？（一）
导读
外层空间正变得日益拥挤，成为主要军事强国之间竞争的新疆域。同时，外层空间也日益商业化，导致在这一空间活动的行为体和在轨物体的数量迅速增加。随着发射更多的太空物体，卫星和碎片的数量将会增加，从而增加了太空碰撞的风险。许多太空物体被认为可能具有双重用途，这引起了对确保太空系统安全和努力防止外层空间军备竞赛的新关切。外层空间对国家和国际安全至关重要，各国部队日益依赖太空系统进行情报、监视、侦察、通信、指挥与控制、海上监视、边境监测、搜索和救援、救灾、导弹发射预警和军备控制协定核查等。这种对于太空日益增长的军事依赖性增加了未来武装冲突延伸到外层空间的可能性。
在此背景下，2020 年 10 月 12 日，在联合国大会大会第一委员会的一次会议上，英国提出了题为《通过负责任行为准则、规则和原则减少太空威胁》（简称“负责任外空行为”）的决议草案供审议，并于 2020 年 12 月 7 日作为大会第 75/36 号决议获得通过。决议鼓励各国“研究对太空系统的现有和潜在威胁和安全风险，包括由外层空间或地球上的行动、活动或系统产生的威胁和安全风险，说明哪些行动和活动可被视为负责任、不负责任或具有威胁性及其对国际安全的潜在影响，并就进一步制定和执行负责任行为准则、规则和原则以及减少对外层空间误解和误判的风险交流看法”。这一事件在国际社会产生了较大影响，也成为了太空国际规则制定领域的最新热点。本文根据联合国官方文件和讲话，总结和综述了国际上对于“负责任外空行为”这一议题的各方看法，供感兴趣的读者参考。
图：联合国大会
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中国的观点
中国认为，外空与人类安全和福祉密切相关，人类在外空的命运共同体特征突出。随着外空开发和探索活动增加、空间科技进步及其广泛应用，外空活动在促进人类社会发展繁荣的同时，带来的安全挑战和风险也在增加。特别是，外空武器化和军备竞赛风险日益上升，成为外空安全面临的最大威胁。防止外空军备竞赛，是维护外空安全、确保外空和平和可持续利用的前提，也是当前国际社会面临的现实而紧迫的问题。现有外空相关国际法律文书不足以适应新挑战，谈判达成外空军控条约的重要性和迫切性凸显，应作为国际议程中的优先任务和根本目标。总体而言，当前外空安全形势日趋复杂严峻，外空武器化和军备竞赛风险日益上升，成为当前外空安全面临的最大和最根本威胁。特别是，美国近年来大力推行“主导外空”战略，公然将外空界定为新的“作战疆域”，成立外空军和外空司令部，加速开展外空武器试验和军事演习，不断推进外空武器化。受此影响，英国、法国、德国等多个北约成员宣布成立外空军和外空司令部，加快外空军事能力建设，并深化外空军事合作。这些举动严重威胁外空安全，并给全球战略稳定带来严重消极影响。在此背景下，“星球大战”日益成为现实，防止外空军备竞赛刻不容缓。
图：冷战期间美国的星球大战计划
关于“负责任外空行为”，中方特命全权裁军事务大使李松强调，外空安全问题有其复杂特性。对外空行为进行“负责任”和“不负责任”的二元化区分，未免过于简单化，且具有主观色彩，易沦为政治工具。关于“负责任外空行为”的讨论应服务于防止外空军备竞赛这一根本目标，不应避重就轻，混淆不同议程，更不应沦为个别国家甩锅卸责的工具。所有相关讨论均应坚持多边主义，避免政治化、歧视性和排他性。中方认为，各国维护外空安全、和平利用外空的迫切需求与超级大国在谋求外空军事战略优势之间的矛盾，才是国际社会在外空领域所面临的最重要和最紧迫的问题。“准则”把外空安全与和平利用两个维度纠缠在一起，混淆了外空军备竞赛带来的安全风险以及在和平利用外空中可能产生的安保问题，试图通过宽泛、模糊且具有强烈主观色彩的方式规范外空行为，可能给个别国家“甩锅卸责”提供借口，导致外空领域多边军控的“失焦”。尽管如此，中方愿本着建设性态度，与各方就“负责任外空行为”进行探讨和交流，争取各方增进理解，扩大共识，为切实推进防止外空军备竞赛国际进程做出贡献。具体而言，中国认为“负责任外空行为”应遵循以下原则：
图：中国特命全权裁军事务大使李松
一是维护共同和普遍安全。各国应秉持构建人类命运共同体理念，树立共同、综合、合作、可持续的全球安全观，共担维护外空安全的责任，通过合作应对外空安全各方面威胁，寻求实现共同和普遍安全。大国应摒弃在外空追求绝对优势、绝对自由、绝对安全的单边主义思维，改变独霸外空的战略和政策，纠正将单个国家或集团的安全凌驾于他国安全之上的错误做法。要坚守不在外空发生冲突甚至战争的底线。各方应加强对话，增进理解和互信，避免对抗和误判。拥有最大空间能力的国家，在此方面负有特殊责任。
二是尊重和维护现有国际法基本准则。各国应确保本国外空行为符合国际法和国际关系基本准则，这是负责任的最基本表现。应切实遵循《联合国宪章》宗旨和原则，遵守《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》《关于援救航天员，送回航天员及送回射入外空之物体之协定》《外空物体所造成损害之国际责任公约》《关于登记射入外层空间物体的公约》，善意履行国际法义务。
三是坚持防止外空军备竞赛的根本目标。防止外空武器化和军备竞赛，是维护外空安全的根本前提。当务之急是尽早谈判达成具有法律约束力的外空军控国际条约。联合国应再次成立“防止外空军备竞赛”政府专家组或开放式工作组，“负责任外空行为”可作为其中一项议题。在裁谈会达成工作计划并正式启动谈判前，可以考虑成立技术专家组，深入讨论未来外空军控法律文书定义、范围、核查等技术性问题。外空透明和建立信任措施具有一定积极作用，但不能取代外空军控条约谈判。
四是平衡处理外空安全与和平利用外空的关系。尊重并确保各国平等享有和平利用外空权利，特别是关注发展中国家和新兴航天国家利益，促进各国出于和平目的的国际交流、技术援助与合作，提升外空科技发展红利的普惠性，推动和平利用外空事业更好促进各国经济发展和社会进步。摒弃意识形态偏见、双重标准和单边制裁等做法，消除政治隔阂和技术壁垒，避免滥用“安全威胁”等借口， 妨碍他国和平利用外空活动。
五是坚持多边主义和综合协调应对。应支持联合国在外空国际治理中发挥主平台作用，确保外空国际规则制定进程的广泛参与性、公正性和包容性，最大限度凝聚国际共识，避免将少数国家意志强加于人。联合国框架内各相关机构工作各有分工和侧重，应加强协调合作，也要避免过度交叉重叠。裁军谈判会议应在防止外空军备竞赛方面发挥主要作用，联合国大会、联大一委和四委、联合国和平利用外空委员会、裁军审议委员会等多边平台可根据各自职权，充分发挥作用， 协助推进有关讨论。
就具体行为而言，中方倡导各方共同采取以下举措：
一是积极支持谈判外空军控条约。各国应支持以具有法律约束力的方式，防止在外空放置武器、不在任何地方对外空物体使用或威胁使用武力。是否具有加入这一谈判的政治意愿，是衡量一国外空行为是否负责任的“试金石”。
二是停止外空对抗和干扰行为。例如，停止毫无节制地研发和部署反导系统， 特别是不在外空部署反导拦截器；停止通过卫星抵近和天基技术试验干扰他国航天器的行为。
三是自愿采取透明和建立信任措施。各国应通过适当、可行的透明和建立信任措施，增进互信、减少误判，为谈判制定外空军控国际法律文书提供有益补充。这些措施可包括但不限于：承诺不首先在外空部署武器；加强外空安全对话，就国家外空战略、政策和意图开展交流，增信释疑；就减缓空间碎片、空间物体避碰、航天发射通报、航天设施互访等开展互利合作，并探讨达成双边或多边安排。
四是确保外空长期可持续和平利用。在开展外空活动中，尽力采取必要技术性措施，执行好空间碎片减缓国际规则。在联合国外空委等框架内，在各方广泛参与和充分讨论基础上，继续就外空活动长期可持续性、空间碎片减缓等进行深入讨论，并寻求达成共识。同时，充分考虑发展中国家的正当权益和特殊需求。
在维护外空安全的政策和实践方面，中国一贯主张和平利用外空，反对外空武器化和军备竞赛，反对将武装冲突延伸至外空。中国主张，对外空的探索和利用应服务于促进世界各国的经济、科学和文化的发展，造福全人类。为此，中方做出了以下积极努力：
第一，积极推动谈判达成外空军控条约。中国与俄罗斯等国一道，于 2008 年向裁谈会提交了“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约” (PPWT)草案，并于 2014 年提交更新案文，为未来外空军控条约谈判提供了基础。自 2007 年以来，中国在联大一委连续多年参加共提“防止外空军备竞赛”“防止外空军备竞赛进一步切实措施”“不首先在外空部署武器”决议。在中国与俄罗斯等国共同推动下，联合国成立了防止外层空间军备竞赛的进一步切实措施政府专家组，分别于 2018 年 8 月和 2019 年 3 月举行两期会，并于 2019 年 1 月举行公开磋商。尽管专家组因美国独家阻挡未能通过实质性报告，但各方就外空军控国际法律文书要素进行了空前深入、实质的讨论，为下步推进外空军控进程奠定了基础。
图：《中国的航天》白皮书
第二，高度重视外空透明与建立信任措施问题。中国是联大“外空透明与建立信任措施”决议的主提国之一，积极参与了外层空间活动中的透明度和建立信任措施政府专家组工作并提出了许多建设性建议，支持各方在自愿基础上积极研究和落实专家组 2013 年达成的工作报告。中国于 2000 年、2006 年、2011 年、2016 年四次发布《中国的航天》白皮书，于 2019 年发布《新时代的中国国防》白皮书，其中充分阐明了中国的外空政策和活动计划。中国严格按照《关于登记射入外层空间物体的公约》要求，登记发射进入外空的物体信息。中国政府颁布了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》等部门文件，强化发射许可审批及对商业航天活动的监管。对于许多重大航天发射活动，中方均通过媒体进行公布， 或与有关国家或国际组织进行沟通协调。
图：《新时代的中国国防》白皮书
第三，积极参与和平利用外空国际合作。中国积极参加联合国和平利用外空委员会及其小组委员会工作，为达成外空活动长期可持续性序言和 21 条准则做出了重要建设性贡献。中国还积极参与机构间空间碎片协调委员会、国际小行星警报网络(IWAN)、航天任务计划咨询组(SMPAG)等多边机制下合作，并与有关国家就空间碎片、卫星碰撞预警等问题开展经常性沟通交流。中国政府与国际接轨， 出台了《空间碎片减缓要求》等标准。中国主动在运载火箭末级普遍采取钝化措施，使得中国产生空间碎片总数实现零增长；主动开展寿命末期航天器的离轨操作，使其尽快陨落或进入“墓地轨道”，最大限度地保护轨道资源。
第四，积极开展国际空间交流与合作。中国与 40 余国及国际组织签署130余项空间合作协议或谅解备忘录，为 10 余个国家提供卫星发射服务，并努力推动北斗导航系统的国际应用。中国积极开展航天发射场参访活动，曾多次接待各国政府官员和航天专家赴华观摩发射。中国还在联合国、亚太空间合作组织、金砖国家合作等框架下积极开展空间合作。中国与联合国合作，围绕中国空间站面向世界各国发布空间应用合作项目，第一批已遴选确定来自 17 个国家的 9 个项目参加中国空间站科学实验，后续还将启动第二批合作项目发布和遴选工作。
最后，中方强调，外空战打不得，也打不赢。核军备竞赛的历史教训不能在外空重演。各国在外空存在广泛的共同利益，外空理应成为国际合作共赢的新疆域，而非竞争对抗的新战场。中国愿继续与各方共同努力，在外空领域践行人类命运共同体理念，从维护全人类共同安全的高度，积极探寻应对外空安全威胁的务实、有效途径和办法，为维护外空和平、安全与可持续性做出积极贡献。
此外，中国代表团于2021年10月在第76届联大一委关于外空问题的最新专题发言中指出，联合国全体成员国有必要全面客观评估外空安全形势，切实重视防止外空武器化和军备竞赛问题，严防外空沦为新的战场。并提出以下建议：一是拥有最强空间能力的国家，要真正负起特殊责任，摒弃在外空追求绝对优势、绝对自由、绝对安全的单边主义思维，纠正将个别国家或集团的安全凌驾于他国安全之上的不负责做法。二是裁谈会应立即启动外空军控条约谈判，并加强与裁审会、联合国政府专家组、开放式工作组等机构的联系。中俄共同提出的外空军控条约草案（PPWT）为有关讨论提供了良好基础，欢迎各方提出建设性意见。在谈判启动之前，可考虑成立技术专家组，深入讨论未来外空军控法律文书定义、范围、核查等技术性问题，为下步启动谈判奠定基础。三是各国应坚定支持联合国在外空国际治理中发挥主导作用，聚焦防止外空军备竞赛的主题，确保外空国际规则制定进程的广泛参与性、公正性和包容性。四是各国应加强沟通对话，不断弥合分歧，扩大共识，寻求适当、可行的透明和建立信任措施，为谈判制定外空军控国际法律文书提供补充。中方愿继续与各方共同努力，积极在外空领域践行构建人类命运共同体理念，为维护外空持久和平与共同安全做出贡献。
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美国的观点
美方认为，外层空间为人类提供了诸多福祉，天基能力是美国和世界各国现代生活不可或缺的一部分。空间活动为国家带来福祉，新技术和服务为现有市场和新兴市场创造了新的经济机会。空间探索给人类带来的福祉，从基础科学研究到对地球、太阳系和宇宙的进一步了解，不一而足。在地球上，通信、天气预报、导航、海洋监测和气候建模等关键任务都有赖于空间系统。空间系统还用于预警和态势感知，以维护国际和平与安全。数十年来，包括最近延长的新裁武条约在内的各项军备控制条约的缔约国，一直依靠天基国家技术核查手段来监测遵守情况。近些年来，美国采取了成立太空司令部等系列措施推进太空的军事化，最新的太空国防战略明确将太空视为新的作战疆域。
图：美国最新的太空国防战略
总体而言，美国对于英国提出的这一倡议持非常支持的态度。2020 年 12 月发布的美国《国家空间政策》指出，美国的政策是“所有国家都有权根据适用法律，为和平目的和全人类福祉而探索和利用空间”。在这方面，美国认为，在空间以负责任的方式行事，以确保外空活动的安全、稳定、保障和长期可持续性，符合所有国家和所有空间行为体的共同利益。负责任的空间行为体以公开、透明和可预测的方式运作，继续让全人类都从空间获益。《国家空间政策》还指导我们“通过促进负责任的外空行为框架，包括寻求制定和有效实施最佳做法、标准和行为规范，牵头加强空间的安全、稳定、保障和长期可持续性”。因此， 拜登总统 2021年 3 月发布的《临时国家安全战略指导》申明，美国将带头推动共同的外层空间规范，缔结新的外层空间协议。综合分析来看，美国主要持以下观点。
2021年 3 月拜登政府发布的《临时国家安全战略指导》
1. 当前的空间系统面临很多潜在威胁和安全风险
美方认为，太空是一个天然的危险环境，而且日益拥挤、竞争激烈。空间资产面临着诸多威胁，包括自然和人为的威胁。对卫星的自然威胁包括太阳活动、辐射和自然轨道碎片，人为威胁的实例则包括卫星发射碎片、射频干扰、恶意网络活动和反卫星武器，如定向能系统或直升式反卫星导弹。美方担心，一些国家正在开发、使用和储存各种反卫星武器，这些武器可用于或有可能用于剥夺、中断、削弱或破坏民用、商业或国家安全空间能力和服务。其中一些反卫星武器可用于暂时剥夺或中断太空服务，而另一些反卫星武器则旨在永久削弱或摧毁卫星。这些针对卫星及其支持系统的威胁一般可分为四类：(a) 地面对空间；(b) 空间对空间；(c) 地面对地面；(d) 空间对地面。
2.在进一步制定和实施负责任行为的准则、规则和原则时可以考虑的各类行为、努力或措施
美方认为，各国必须致力于维护和平与安全的外层空间环境。在这方面，美国提出一些一般性要点和因素，可以在进一步讨论与国家安全有关的外空活动准则、规则和原则时予以考虑或评估。
一是要遵守国际法。国际法，包括武装冲突法，适用于外层空间活动，特别是《联合国宪章》、《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》(1967 年)、《关于援救航天员，送回航天员及送回射入外空之物体之协定》(1968 年)、《外空物体所造成损害之国际责任公约》(1972 年)和《关于登记射入外层空间物体的公约》(1976 年)为外层空间国际法律框架奠定了基础。
二是要制定和执行透明度措施和建立信任措施。国际社会已经认识到透明度措施和 建立信任措施的重要性和有效性，这些措施十分有助于促进和平、安全和裁军。根据外层空间活动中的透明度和建立信任措施政府专家组的共识报告(A/68/189)， “国家应在符合其国家利益和义务的情况下尽最大可能执行透明度措施和建立 信任措施。”国家和政府间组织可通过采用单独、双边、区域和多边方式制定和执 行此类措施。
三是要加强/改善沟通。促进或改善卫星经营人之间的沟通，特别是国家安全卫星经 营人之间的沟通，有助于有效和及时地分享信息，以及就潜在的紧急事项进行协商和协调。就航天器在轨运行的适当信息进行交流，可能有助于对轨道碰撞、轨 道碎裂和其他最终可能对人类生命、财产和/或环境构成风险的事件作出有效反应。这种沟通帮助避免误解和误判，从而有助于减少风险。
四是要太空作业的类型和行为以及与太空作业有关的行动。各国需要进一步开展工作，制定与安全有关的卫星及和平时期卫星操作的最佳做法和负责任行为。这项工作的关键是要明了哪些国家安全空间行动或操作导致被认为是威胁性行为、明显的干扰或攻击。
3.外空负责任国家行为的准则、规则和原则
美国认为，自愿、不具法律约束力的外空负责任国家行为准则、规则和原则在提高可预测性、加强操作安全性和降低误会风险方面发挥着重要作用，能够借此减少国际和平、安全与稳定所面临的风险，因而有助于预防冲突。所有利益攸关方都应以不危及国际和平与安全的方式利用空间系统。美国认为，通过合作制定和实施自愿、不具法律约束力的外空负责任国家行为准则，加强外层空间环境的稳定和安全，有可能降低外层空间冲突的风险。美国认为，各国应审查和制订负责任行为的观点，以维持外层空间作为一个安全、稳定、可靠和可持续的环境。
美国认为，聚焦自愿、不具法律约束力的外空负责任行为准则有诸多裨益，例如能够迅速适应不断变化的环境或技术，能够探索新颖的新型空间用途，并能让民用和商业经营人在开发这些用途的过程中拥有更多话语权。这并不意味着各国应停止在裁军谈判会议或其他国际论坛上参与和讨论空间安全问题。循序渐进地采取这些做法可能是克服误解导致的国家间不信任的第一步。因此，建立信任措施和“准则、规则和原则”可以为今后的外层空间安排和协议奠定基础。
图：美国国家航空航天局NASA
除了期望各国遵守国际法规定的义务外，美国还简要提出以下几点供审议， 作为制定更具体、自愿、不具法律约束力的空间作业“负责任行为准则、规则和原则”的出发点，旨在补充涉及国家安全空间活动的现有国际法律框架：
•重申对国际法，包括《联合国宪章》和相关外层空间条约的承诺。
•进行沟通并发布通知，以加强外层空间领域的安全和稳定。
•在操作国家安全航天器时，适当顾及他方利益，并以专业的方式进行。
•在操作国家安全航天器时，保持安全间隔和安全轨迹。
•限制故意制造长时期存在的碎片的行为。
美国强调，这些讨论的主题，即“负责任行为准则、规则或原则”，并不取代或改变国家根据国际法承担的义务或权利，而是就与外层空间有关的负责任国家行为的构成提供更多的具体考虑。此外，定期对话对于促进加强国际和平与安全和防止外层空间冲突的共同目标至关重要。区域、跨区域和组织间交流能够在空间威胁及其应对措施方面构建新的协作、合作和相互学习的渠道。
主要参考文献：
1. Report of the Secretary-General on reducing space threats through norms, rules and principles of responsible behaviors (2021)，https://www.un.org/disarmament/topics/outerspace-sg-report-outer-space-2021/
2. Document of the People’s Republic of China pursuant to UNGA Resolution 75/36 (2020)，https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2021/05/Chinas-Position-on-Outer-Space-SecurityEnglish.pdf
3. 中国代表团在第76届联大一委关于外空问题的专题发言，2021年10月22日，http://www1.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/cjyjk/ldyw/t1916301.htm
4. United States of America National Submission to the United Nations Secretary General Pursuant to UN General Assembly Resolution 75/36 Reducing space threats through norms, rules and principles of responsible behaviours，https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2021/05/04292021-US-National-Submission-for-UNGA-Resolution-75.36.pdf
THE END
文字 | 李子文
图片 | 来源于网络
编辑 | 谢士娇
审阅 | 李铭典
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